Wnioski z raportu na temat wdrażania Funduszy Europejskich

2019-07-17

Fot.: Thijs ter Haar (Flickr)

Raport został opracowany przez autora na zlecenie Komisji Europejskiej i opublikowany w kwietniu 2019 r. Z jego pełną treścią można się zapoznać tutaj. Poniżej zaprezentowano zaczerpnięte z raportu streszczenie z opisem kluczowych postulatów.

Celem raportu było wskazanie propozycji rozwiązań podnoszących skuteczność koordynacji inwestycji współfinansowanych z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI) w sektorze zdrowia w Polsce w zbliżającej się perspektywie programowania 2021-2027.

Raport objął dwa obszary. Pierwszy koncentruje się na zastosowanych mechanizmach i narzędziach, które zostały wprowadzone w kontekście wypełnienia warunkowości ex-ante. Drugi obszar dotyczy przyszłej architektury programowania i zakresu inwestycji w zdrowie (obszary kluczowe dla EFS i EFRR), w tym skutecznościtych dwóch funduszy i ich synergii.

Raport został opracowany na podstawie wywiadów z interesariuszami sektora ochrony zdrowia reprezentującymi Ministerstwo Zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia, Główny Inspektora Sanitarny, Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego, Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Komitet Zdrowia Publicznego Polskiej Akademii Nauk, samorząd terytorialny, partnerów społecznych, w tym organizacje pacjentów, organizacje pracodawców i związki branżowe oraz ekspertów i liderów opinii. U podstaw tych wywiadów i formułowanych konkluzji stanęła metodologia Design Thinking promująca otwartość i innowacyjność w rozwiązywaniu problemów oraz poszukiwanie satysfakcjonujących większość rozwiązań. Jej znamiennym wyrazem było przyjęcie, że wszyscy uczestnicy projektu wypowiadali się we własnym imieniu, a nie w imieniu reprezentowanych przez siebie instytucji.

W konkluzji raport prezentuje 10 rekomendacji. W obszarze skutecznej koordynacji inwestycji składają się na nie:

Postulat A1.  Trwały charakter programowy Policy Paper. Nowy Policy Paper lub Polityka Publiczna ochrony zdrowia i komplementarny w stosunku do niej Policy Paper o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, powinny być sporządzone zgodnie z Systemem Zarządzania Rozwojem Polski w sposób gwarantujący ich trwałość w perspektywie co najmniej średniookresowej. Dokumenty te powinny zawierać realną wizję systemu ochrony zdrowia, do jakiego zmierzamy, horyzont czasowy, w jakim Polska chce go osiągnąć, katalog celów określonych konkretnymi wartościami, jak również dostateczny i wyczerpujący katalog środków, narzędzi i instrumentów, jakie są niezbędne do materializacji tej wizji.

Postulat A2. Docelowy model infrastruktury w mapach potrzeb i Plan Transformacji. Mapy potrzeb zdrowotnych należy poszerzyć o kierunkowy lub docelowy (ważny na określoną datę) opis osiągalnego optymalnego modelu zasobów ochrony zdrowia, tak pod względem rozkładu terytorialnego, ilości, jak i jego charakteru (np. roli w systemie, poziomu referencyjności). W kolejnym kroku należy zidentyfikować różnice i opisać wektory transformacji zasobów, zmiany ich charakteru, w rozbiciu na konkretne szpitale, ośrodki. Sformułowany na tej podstawie Plan Transformacji powinien dotyczyć infrastruktury, jak i zasobów intelektualnych z nią związanych. Powinien także obejmować wszystkie kluczowe rodzaje opieki, nie zapominając o opiece długoterminowej.

Postulat A3. Owskaźnikowanie systemu IOWISZ. System IOWISZ powinien być konsekwentnie poszerzany o instrumenty wspierające podejmowanie decyzji oparte na obiektywnych przesłankach liczbowych odnoszących się do przyjętych na poziomie krajowym ram efektywnościowych infrastruktury ochrony zdrowia oraz celów operacyjnych dotyczących rozmieszczenia i charakterystyki zasobów systemu wynikających ze znowelizowanych Map potrzeb zdrowotnych. Powinien tym samym oceniać zgodność inwestycji z wektorami transformacji systemu (Planem Transformacji), w sposób możliwie zobiektywizowany, niepodlegający wpływom.

Postulat A4. Właściwe miejsce w procesie decyzyjnym i rola Komitetu Sterującego. Należy zmienić umiejscowienie w procesie decyzyjnym Komitetu Sterującego, który powinien być nie ostatnim, a pierwszym w kolejności ogniwem zapewniającym koordynację w łańcuchu decyzji inwestycyjnych, wyznaczającym ramy, normy, podejmującym inicjatywy strategiczne, rozważającym opcje, nim zostaną dokonane wybory. Czy rozwiązanie tego problemu ma polegać na utworzeniu centralnego PO Zdrowie? Według większości raczej nie. Najpierw powinno zrewidować się miejsce komitetu w procesie decyzyjnym (Par. 7 Regulaminu KS określający sposób akceptacji Planów Działań).

Postulat A5. Zmiana sposobu podejmowania decyzji przez Komitet Sterujący. Zmianie powinien ulec sposób podejmowania decyzji, to jest zasada głosowań, tak aby z jednej strony zapewnić Ministrowi Zdrowia możliwość realnej realizacji polityki zdrowotnej, a z drugiej, zgodnie z zasadą pomocniczości, respektować odpowiedzialność samorządu za politykę regionalną i lokalną. Należy w tym celu rozważyć takie rozwiązania, jak parytet głosów, głosowania stronami, obowiązkowy konsensus, ograniczenie głosu regionów, których dany problem nie obejmuje, do głosu doradczego, zmiana znaczenia głosu agend MZ do głosu doradczego, czy wreszcie ustanowienie lub wskazanie zewnętrznych ciał doradczych, tak na poziomie regonów, jak i państwa, do których strony mogłyby się zwracać z opinią w przypadku braku konsensusu.

W drugim obszarze struktury programowania zostały sformułowane następujące rekomendacje:

Postulat B1.   Konsensus struktur decyzyjnych. Należy zapewnić, aby kluczowe decyzje w zakresie polityki zdrowotnej zapadały w warunkach konsensusu. Jest wśród nich rola POZ, szpitali powiatowych, identyfikacja i nadawanie odpowiedniego priorytetu potrzebom zdrowotnym, ograniczenie konkurencji pomiędzy szpitalami podobnej wielkości i funkcji, ale tworzonych przez różnych właścicieli, zasady koordynacji horyzontalnej i wertykalnej oraz współpracy terytorialnej. Na poziomie regionalnym miejscem tego konsensusu mogłyby być Wojewódzkie Rady ds. Potrzeb Zdrowotnych o poszerzonych kompetencjach i zmienionym składzie. Uwzględniałby on wszystkich interesariuszy i przenosił z tego grona do Korpusu Doradczego konsultantów wojewódzkich, ograniczając liczbę członków do operacyjnego grona kilkunastu osób.

Postulat B2.   Priorytet profilaktyki zdrowotnej, POZ i deinstytucjonalizacji w budżecie NFZ. Do wsparcia przemian w zakresie deinstytucjonaliacji opieki zdrowotnej, zmniejszenia roli leczenia szpitalnego, wzrostu znaczenia profilaktyki, podstawowej opieki zdrowotnej, czy ogólnie ambulatoryjnego trybu udzielania świadczeń, nie wystarczy alokacja odpowiednich nakładów z funduszy EFSI i zadbanie o to, aby inwestycje z EFS współgrały z inwestycjami z EFRR. Alokacja środków na wymienione priorytety musi być skorelowana z wieloletnimi planami finansowymi NFZ. Polska powinna zaplanować w wymiarze budżetowym konsekwentną stopniową zmianę proporcji pomiędzy rodzajami świadczeń odzwierciedlającą przyjęty Plan Transformacjisektora opieki zdrowotnej. Zmianie powinna ulec struktura wydatków NFZ, a zmiana ta powinna korelować z inwestycjami ze środków EFSI.

Postulat B3.   Opinia NFZ, a gwarancja finansowania świadczeń. System ochrony zdrowia w Polsce potrzebuje czytelnych zasad inwestycyjnych, gdzie odpowiedzialność za decyzje idzie w parze z roliczalnością. Jeśli w ustawowym procesie oceny inwestycji NFZ wydaje opinię pozytywną, a inwestycja ta uzyskuje pozytywną ocenę końcową wojewody, to powinno to oznaczać także wzięcie przez NFZ na siebie odpowiedzialności za zapewnienie finansowania planowanych w ramach inwestycji świadczeń (Promesa Inwestycyjna). Jeśli NFZ nie widziałby celowości inwestycji lub oceniał, że nie ma możliwości lub pewności ich finansowania, powinien w takim wypadku wydawać bezwzględnie opinię negatywną. Taka opinia zobowiązywała także wojewodę do wydania oceny negatywnej celowości inwestycji. Ocena negatywna wojewody oznaczałaby odmowę finansowania opisanych we wniosku świadczeń w przyszłości także w przypadku pozytywnej opinii NFZ.

Postulat B4.   Odejście od linii demarkacyjnej na rzecz współpracy. Inwestycje z funduszy EFSI w ochronie zdrowia powinny być realizowane na zasadach współpracy, a nie tworzenia linii demarkacyjnych. Nie jeden PO Zdrowie, a komplementarne inicjatywy władzy centralnej i samorządu. Partnerska współpraca w rozwiązywaniu problemów lokalnych o globalnym znaczeniu. Komplementarny do regionalnych programów operacyjnych program krajowy. Jego osie priorytetowe adresujące nie tylko kwestie krajowe, ale także globalnie dostrzegane, uznane w ramach polityki rozwoju za istotne, kwestie lokalne. Współpraca w ramach takiego programu krajowego rządu i samorządu na wzór mechanizmów wdrażających wypracowanych w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Warunkiem tego jest realny Policy Maker, będący kuratorem transformacji systemu, opracowujący i adresujący krajowe instrumenty do terytorium.

Postulat B5.   Zaplanowana korelacja EFS i EFRR. Inwestycje z funduszy EFS i EFRR powinny być zaplanowane w sposób, który na poziomie założeń celów tematycznych, osi priorytetowych i planów działań zapewni pożądaną pomiędzy nimi synergię. Poziom tej synergii powinien być stale monitorowany poprzez ewaluację stopnia korelacji inwestycji z EFS i EFRR w zakresie wzrostu jakości i dostępności świadczeń opieki zdrowotnej i społecznej. W zakresie działań wspierających powrót lub pozostanie na rynku pracy beneficjentów należy określić jednoznaczne metody finansowania inwestycji infrastrukturalnych, polepszających infrastrukturę w miejscu zamieszkania pacjenta lub poprawiających jego dobrostan. Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych w ramach projektów finansowanych ze środków EFS wymaga sformułowania bardziej czytelnych, a jednocześnie elastycznych ram tworzących bezpieczeństwo uznania tych wydatków jako wydatki kwalifikowane.

Komentarz autora

Wspólnym mianownikiem tych postulatów jest potrzeba zdefiniowania osiągalnego modelu docelowego systemu ochrony zdrowia, Planu Transformacji i czytelnych zasad inwestycyjnych.

Środki europejskie nie powinny dłużej w tak znacznym stopniu łatać dziur w systemie, stanowić dodatkowej koperty finansującej niedobory. Powinny koncentrować się na wsparciu trwałej zmiany systemowej, która przygotuje kraj do wyzwań epidemiologicznych i demograficznych w horyzoncie wykraczającym poza 2030 r.


Potrzebujemy, aby w perspektywie 2021-2027 dokonała się w Polsce w ochronie zdrowia Disruptive Transformation wpisująca się w długoterminową Koncepcję Rozwoju Kraju.

Robert Mołdach, kwiecień 2019 r.

 

Szerszy kontekst poznasz w ramach sesji MarketZoom. Aby umówić termin wybierz ten link.

« Powrót

 

Institute of Health and Democracy

Copyright © Instytut Zdrowia i Demokracji 2014-2019

Proszę czekać...